I. 국가채무 관련 해외 재정준칙 입법사례와 시사점

<요약>

❑ 재정준칙은 국가채무 등 총량적 재정지표에 대한 구체적이고 법적 구속력이 있는 재정운용 목표로, 재정규율을 확보하기 위해 각국이 도입․운용 중인 재정정책수단임

◦ 재정준칙은 목표변수에 따라 수입준칙, 지출준칙, 재정수지준칙, 채무준칙으로 구분되며, 유형에 따라 재정의 경기대응성 및 재정건전화 효과, 운용편의성 등이 다르게 나타남 

◦ IMF(2012)에 따르면 1990년 5개국에서 2012년 76개국으로 재정준칙의 도입국가가 증가함

❑ 해외 주요국은 국가채무 관련 재정준칙의 법제화를 통해 재정의 안정성 및 재정의 지속가능성을 확보하고 있음

◦ 영국은 2010년 재정책임법(Fiscal Responsibility Act 2010)에 따라 2015~16 회계연도의 GDP 대비 공공부문 순채무(PSND) 비율을 직전 회계연도보다 감소시켜야 함

◦ 스위스는 구조적 수입 한도 내에서 지출을 제한하는 방식으로 채무제동준칙을 운용 중임

◦ 독일은 2009년 헌법 개정을 통해 영국과 스위스의 채무준칙에서 한걸음 더 나아가 총량화된 신규 채무 규모와 균형재정 목표연도를 설정하는 채무제동준칙을 도입함

❑ 우리나라는 「국가재정법」과 ‘국가재정운용계획’을 통해 수입 및 지출통제, 국가채무 관리 등에 관한 준칙을 운용하고 있으나 실효성이 미흡해 보이므로 추가적이고 유효한 재정준칙이 마련될 필요가 있음

◦ 새로운 형태의 재정준칙 도입 시에는 재정건전성을 확보하면서 경기대응성을 유지할 수 있는 준칙을 선택하고, 준칙의 구속력을 강화하기 위해 법제화할 필요가 있음 

◦ 독일과 스위스는 헌법에 재정준칙을 명시하고 있으나, ｢국가재정법｣과 같은 법률에서 균형재정수지를 한정하거나 채무비율의 설정 또는 지출통제에 대한 준칙을 명시하는 방향을 고려해 볼 필요가 있음

◦ 아울러 재정의 경기대응성을 확보하기 위해 중기 재정운용목표를 현행 관리재정수지에서 경기변동에 따른 수입․지출의 자동적 증가분을 제외한 구조적 재정수지로 설정하는 방안을 고려할 필요가 있음

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1. 재정준칙 운용 동향

❑ 재정준칙은 국가채무 등 총량적 재정지표에 대한 구체적이고, 법적 구속력이 있는 재정운용 목표로, 재정규율을 확보하기 위해 각국이 도입․운용 중인 재정정책수단임

◦ 재정준칙은 목표변수에 따라 수입준칙, 지출준칙, 재정수지준칙, 채무준칙으로 구분되며, 유형에 따라 재정의 경기대응성 및 재정건전화 효과, 운용편의성 등이 다르게 나타남 

❑ 세계 각국은 1970년대 사회복지, 교육 등으로 재정지출이 급증한 반면, 오일쇼크와 경기침체로 재정수입이 감소하여 재정이 부실화됨에 따라 1980년대부터 재정적자 해소를 위해 재정준칙을 도입하기 시작함

◦ 금융위기 이후에는 재정건전성의 확보를 위한 엄격한 재정준칙의 적용과 함께 경기조정 및 구조적 지표를 활용한 유연성 있는 준칙을 적용하거나 예외조항을 활용함

◦ 최근의 재정준칙은 목표지표가 정교하고, 과거보다 복잡하게 설계되기 때문에 재정준칙의 이행에 대한 조정 및 감독의 역할이 강조되고 있음 

❑ IMF(2012)에 따르면 1990년 5개국에서 2012년 76개국으로 재정준칙의 도입국가가 증가함

◦ 재정준칙의 유형별로 보면 채무준칙은 63개국, 재정수지준칙은 61개국, 지출준칙은 22개국, 수입준칙은 5개국에서 운용 중임

◦ 각국은 한 개의 재정준칙을 운용하기보다는 여러 형태를 조합하여 운용하고 있으며(국가 당 준칙의 수: 1.7개), 51개국에서 재정수지준칙과 채무준칙을 결합하여 운용 중임

[그림 1] 재정준칙의 유형별 운용 현황

(단위: 국가 수)

자료: IMF, Fiscal Rules dataset, 2012. 3

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2. 해외 주요국의 재정준칙 입법사례

가. 영국

❑ 영국은 1990년대 초반 경제침체에 대응하는 과정에서 재정지출이 급증했으며, 재정의 지속가능성 확보를 위해 1998년 황금률과 지속가능한 투자의 원칙을 도입함

◦ 황금률(Golden rule)은 정부차입은 원칙적으로 투자 지출에 한해 허용하는 것으로 경상지출의 자금조달을 위한 차입은 금지하는 재정규율임

◦ 지속가능한 투자의 원칙(Sustainable Investment Rule)은 총량관리적 요소를 담고 있는 것으로서 채무의 한도를 GDP 대비 순채무로 설정하고, 안정적이고 신중하게(stable and prudent) 운용해야 한다는 재정준칙임 

－ 당시 재무성은 안정적이고 신중한 수준의 GDP 대비 공공부문 순채무비율을 40%로 설정함

◦ 황금률 및 지속가능한 투자의 원칙을 도입한 후 재정수지는 1990~1997년 평균 4.7% 적자에서 1998~2001년 평균 1.4%의 흑자로 전환되었고, 국가채무는 1996년 52.5%에서 2001년 41.1%로 감소함 

❑ 2008년 글로벌 금융위기로 인해 영국은 재정상황이 급격히 악화되었고, 이에 기존의 황금률과 지속가능한 투자의 원칙은 채무준칙을 규정하는 재정책임법과 재무성의 재정위임사항으로 대체됨 

◦ 2010년 재정책임법(Fiscal Responsibility Act 2010)에 따르면 정부는 2015~16 회계연도의 GDP 대비 공공부문 순채무(PSND) 비율을 직전 회계연도보다 감소시켜야 함

◦ 황금률과 지속가능한 투자의 원칙을 대체한 현 정부의 재정 위임사항(Fiscal Mandate)은 재정전망기간인 5년(2017~2018회계연도까지) 이내에 경기변동분이 조정된 재정수지가 균형을 달성해야 함을 목표로 하고 있음

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[표 1] 영국의 2010년 재정책임법(The Fiscal Responsibility Act 2010) 주요 내용

나. 스위스

❑ 스위스는 다른 유럽 국가들보다 재정이 양호한 수준이었으나 1990년대 초반 경기침체를 겪으면서 재정여건이 악화되기 시작하면서 1998년 재정수지준칙을 도입함 

◦ 재정수지는 1990년 GDP 대비 0.1% 적자에서 1994년에 2.8%적자로 반전되었으며, 국가채무는 1990년 GDP 대비 37.3%에서 1998년 62.7%로 1.7배 증가함

◦ 이에 따라 스위스는 1998년 헌법 개정을 통해 “2001년까지 균형재정을 달성한다”는 조항을 신설함으로서 재정수지준칙을 도입함 

－ 균형재정 목표를 달성하기 위해 스위스 정부는 국방비 삭감, 철도예산 삭감 등을 추진했으며, 1999~2000년의 경기호황의 영향으로 세수가 증가하면서 목표연도보다 빠른 2000년(GDP 대비 2.3%)에 재정수지 흑자를 달성함

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❑ 경기침체 등으로 재정수지가 다시 악화되자 스위스는 2003년 헌법 개정을 통해 구조적 수입 한도 내에서 지출을 제한하는 방식으로 채무제동준칙을 운영 중임 

◦ 연방헌법 제126조에 따르면 지출은 구조적 수입의 한도 내에서 이루어져야 하며, 예산법에서 준칙의 불이행시 조치 및 절차에 대해서 규정함으로써 준칙의 법적 기속력을 확보

◦ 다만 자연재해·심각한 경기침체·회계방식의 변화 등 특별한 상황이 발생할 경우는 균형재정의 예외로 하고 있음

[표 2] 스위스 연방 헌법 제126조 주요 내용

다. 독일

❑ 독일은 2008년 말부터 시작된 글로벌 금융위기의 극복을 위한 대규모 경기부양지출, 저출산․고령화에 따른 복지재정 증가 등으로 인해 재정상황이 급격히 악화됨

◦ IMF(2010)에 따르면 2009~2011년 동안 독일의 경기부양지출 규모는 GDP 대비 5.6%이며, 이는 G-20국가 평균인 5.3%보다 높은 수준임 

◦ 독일의 공공사회복지지출 규모는 2009년을 기준으로 OECD 평균인 GDP 대비 22.1% 보다 5%p이상 높은 27.8%를 기록함

◦ 이에 따라 2007년 GDP 대비 0.1% 수준이었던 재정적자 규모는 2009년 4.1% 수준으로, 국가채무는 65.2%에서 74.5%로 확대됨

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[표 3] 독일 헌법 제115조 및 제109조의 주요 내용

❑ 독일은 재정건전성의 회복과 국가채무의 총량관리를 위해 2009년 헌법 개정을 통해 균형재정 목표연도와 신규 채무 규모를 명시적으로 규정하는 채무제동준칙을 도입함

◦ 헌법 제115조와 제109조에 따르면 수입과 지출은 원칙적으로 균형을 이뤄야 하며, 신규 채무가 명목 GDP의 0.35%를 넘지 않아야 함

◦ 다만, ‘경기변동, 자연재해 등 비상상황 발생 시’에만 채무를 부담할 수 있다는 예외조항을 두어 재정의 경기대응성을 확보함

◦ 균형재정의 목표연도는 연방정부 및 주정부의 이행능력을 감안하여 연방정부는 2016년부터, 주정부는 2020년이며, 이를 달성하기 위해 2011년부터 재정적자를 단계적으로 감축해 나가야 함

◦ 채무제동준칙 도입 이후 국가채무 규모는 2010년 GDP 대비 82.4%에서 2011년 80.4%로 축소됨

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3. 시사점

❑ 우리나라는 「국가재정법」과 ‘국가재정운용계획’을 통해 수입 및 지출통제, 국가채무 관리 등에 관한 준칙을 운용하고 있으나 실효성이 다소 미흡해 보이므로 추가적이고 유효한 재정준칙이 마련될 필요가 있음

◦ 「국가재정법」에는 재정부담을 수반하는 법령의 제․개정 시 법률안 비용추계서 의무화(제87조), 국세감면의 제한(제88조), 추가경정예산안의 편성요건 강화(제89조), 세계잉여금의 처리 시 국가채무 상환 의무(제90조), 국가채무관리계획의 수립 의무화(제91조), 국가보증채무의 부담 및 관리(제92조) 등 6개의 준칙이 존재하나, 재정건전성 강화에는 크게 도움이 되지 못하는 것으로 보임 

◦ 또한 정부는 ‘2010~2014년 국가재정운용계획’ 등을 통해 균형재정 달성 시까지 한시적으로 지출증가율을 수입증가율보다 2~3%p이상 낮게 유지하는 원칙을 제시했으나 이는 행정당국의 정치적 약속에 불과하며, 법적 기속력이 미약한 내부지침임

❑ 새로운 형태의 재정준칙 도입 시에는 해외 주요국의 입법사례를 참고하여 재정건전성을 확보하면서 경기대응성을 유지할 수 있는 준칙을 선택하고, 준칙의 구속력을 강화하기 위해 법제화할 필요가 있음 

◦ 독일과 스위스는 헌법에 재정준칙을 명시하고 있으나, ｢국가재정법｣과 같은 법률에서 균형재정수지를 한정하거나 채무비율의 설정 또는 지출통제에 대한 준칙을 명시하는 방향을 고려해 볼 필요가 있음

◦ 아울러 재정의 경기대응성을 확보하기 위해 중기 재정운용목표를 현행 관리재정수지에서 경기변동에 따른 수입․지출의 자동적 증가분을 제외한 구조적 재정수지로 설정하는 방안을 고려할 필요가 있음

[표 4] 재정준칙 유형별 설계 방향 예시

주: 신규 채무는 금년 국가채무의 전년도 대비 증가분을 의미함

자료: 국회예산정책처 

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