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1. BTL사업 현황

❑ ‘임대형 민자사업(BTL사업)’이란 민간이 자금을 투자하여 사회기반시설을 건설(Build)한 후 정부로 소유권을 이전(Transfer)하는 대신 관리운영권을 획득하고, 정부는 약정기간(통상 20년) 동안 해당 시설을 임차(Lease)하여 사용하고 그 대가로 임대료를 지급하는 방식의 민간투자사업임.

❑ 2005~2012년까지 추진된 BTL사업의 한도액은 예비한도액 및 지자체 자체사업(초중등학교시설)을 포함하여 총 41조 9,475억원임.

◦ 초․중등학교시설(12조 937억원)과 철도시설(10조 9,114억원)에 대한 한도액 규모가 가장 크고, 하수관거시설(6조 9,649억원), 군주거시설(5조 5,935억원)이 그 뒤를 잇고 있음.

❑ 2005~2012년까지 추진된 BTL사업은 하수관거시설, 군주거시설, 학교시설, 공공보건의료시설, 문화체육시설 등 총 431개의 사업이 고시되었으며, 그 중 421개 사업에 대하여 실시협약이 체결되었고, 2012년 9월 현재 운영 중인 사업은 317개임.

❑ 정부는 2013년 BTL사업 한도액으로 총 6,987억원을 제출

◦ 이는 2012년 1조 2,065억원 대비 42.1% 감소된 금액으로 공공건설임대주택사업, 보육시설사업의 신규 추진 등으로 국가사업의 한도액이 증가한 반면, 지자체 자체사업(초중등학교 신․개축)은 사업수요가 없어 순감되었음.

◦ 2013년도 신청된 BTL사업이 한도액만큼 협약이 체결되는 경우 예측되는 정부지급금 규모는 약 1조 5,613억원으로 임대료가 1조 2,911억원, 운영비가 2,555억원, 기타(국민주택기금 원리금 상환)가 146억원임.

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2. BTL사업 정부지급금 전망

❑ 국회예산정책처가 기 추진 중인 BTL사업 정부지급금을 추계한 결과(2012년 10월 현재 실시협약이 완료된 사업 기준), 2006~2036년 동안 임대료와 운영비로 지급되는 금액은 약 49조 7,768억원(부가가치세 포함할 경우 약 54조 7,545억원)으로 전망됨. 

◦ 교육과학기술부(초중등학교시설 포함) 18조 4,746억원, 환경부 12조 9,684억원, 국방부 10조 2,038억원, 국토해양부 4조 9,397억원 등 4개 부처의 정부지급금이 46조 5,865억원으로 총 정부지급금의 93.6%를 차지함.

◦ 임대료 39조 9,962억원, 운영비 9조 7,807억원으로, 총 정부지급금 중 운영비 비율은 약 19.65%임.

◦ 연간 정부지급금 지급액은 매년 크게 증가하여 2014~2029년 동안 2조원을 넘어서며, 2026년에 2조 5,226억원으로 가장 많음.

❑ 정부지급금 중 국고지급 금액은 총 25조 5,240억원으로 총 정부지급금의 51.28%임.

◦ 국방부 10조 2,038억원, 환경부 6조 9,186억원, 국토해양부 4조 9,397억원, 교육과학기술부 2조 2,681억원 등 4개 부처의 국고 지급액이 24조 3,302억원으로 전체 국고 지급액의 95.32%임.

◦ 연간 국고 지급액은 매년 크게 증가하여 2014~2031년 동안 9,000억원을 넘어서며, 2027년에 1조 2,745억원으로 가장 많음.

3. 정부제출 BTL사업 정부지급금추계서 분석

❑ 기획재정부는 2012년도 한도액안과 함께 국회에 제출한「임대형 민자사업(BTL) 정부지급금추계서」에서 2012년 6월 30일 현재 ‘실시계획을 승인’받은 국가사업 및 국고보조지자체사업에 대하여 ‘국고’에서 2012~2016년 동안 지급할 정부지급금 규모를 4조 7,945억원으로 전망함.

❑ 실시협약이 체결되면 임대료와 운영비 규모를 알 수 있고, 대략적인 운영개시일도 정해진다는 점에서 실시협약이 체결된 사업을 모두 대상으로 하여 정부지급금을 추계하는 것이 필요함.

❑ 지방재정 부담의 과다한 증가를 방지한다는 측면에서 국고 지급액과 지방비 지급액을 동시에 제시함으로써 국고 부담액과 국가의 총 재정부담액을 알 수 있도록 제도를 개선하는 것이 필요함.

❑ 본 보고서에서 자체적으로 2012~2016년 동안의 정부지급금 규모를 추계한 결과, ‘실시

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협약이 체결’된 사업을 대상으로 ‘국고와 지방비’로 지급되는 금액을 모두 포함할 경우 2012~2016년 동안의 정부지급금은 11조 2,312억원이 될 것으로 전망됨.

◦ 이것은 기재부 추계서의 4조 7,945억원에 비하여 약 6조 4,367억원(2.34배)이 많은 수치임.

4. BTL사업 관련 제도개선 방안

가. 2013년도 BTL사업 한도액 조정 제안

❑ 국토해양부의 공공건설임대주택(236억원), 교육과학기술부의 국립대 기숙사(613억원)는 한도액 삭감 필요

◦ 국토해양부의 공공건설임대주택은 총사업비 산정과정에서 낙찰률 미적용 시 예비타당성조사 대상에 해당하므로 예비타당성조사 완료 후 한도액 반영 필요.

◦ 교육과학기술부의 국립대 기숙사는 민자적격성 조사에서 적용한 낙찰률․가산금리 등이 제출자료마다 상이하고 실제 사례 평균값 보다 작은 낙찰률(93.4%→91.7%)을 적용하는 등 신뢰성이 떨어지며, 서울과기대 1개교에 대한 적격성조사는 별도로 수행하지 않음.

나. 법률개정사항 제안

❑ BTL 외의 민간투자사업에 대한 국회의 사전심사 필요(사회기반시설에 대한 민간투자법 개정)

◦ 민간투자사업으로 인한 재정부담을 사전에 통제할 수 있도록 BTL 이외의 민간투자사업에 대해서도 사전에 정부가 총사업규모, 대상시설별 규모 등을 국회에 제출하여 의결을 받도록 할 필요가 있음.

－ 다양한 방식의 민간투자사업이 존재하나 사업 추진 전에 국회의 의결을 받는 것은 BTL방식 뿐이고, BTO 등은 사전심사 없이 정부가 추진여부를 결정할 수 있음. 

－ 이는 국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때는 정부는 미리 국회의 의결을 얻도록 규정한 헌법 제58조에 부합하지 아니하므로 개선이 필요함.

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❑ 한도액안에 포함된 BTL사업에 대한 정부지급금 전망 등의 제출 의무화 필요(｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣ 개정)

◦ 정부가 국회에 제출하는 ｢BTL한도액안｣에는 총한도액, 사업물량, 사업별 한도액 등 개략적인 정보만 제공 될 뿐, 향후 재정부담에 대한 정보, 민자적격성에 관한 정보는 전혀 제공되고 있지 않아 개선이 필요함.

－ 첫째, BTL한도액안 제출 시 한도액안에 포함된 시설로 인해 향후 발생될 정부재정부담 규모에 대한 전망자료를 함께 제출하도록 의무화 할 필요가 있음.

－ 둘째, BTL사업의 경우 민자적격성조사 및 KDI 공공투자관리센터의 민자적격성조사 검토를 필수적으로 거치도록 되어 있으므로 BTL한도액안 제출 시, 관련 보고서를 해당 상임위 및 예결위에 제출하도록 의무화할 필요가 있음.

❑ 정부지급금추계서 작성기준 및 범위 변경 필요(｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣ 개정)

◦ BTL사업은 실시협약이 체결되면 성과요구수준, 사업비, 향후 정부지급금에 대한 내용이 확정된다고 볼 수 있으므로 정부지급금추계서 작성기준을 실시사업기본계획 승인에서 실시협약 체결로 앞당길 필요가 있음.

◦ 해당 연도에 대한 정부지급금은 이미 국회에서 확정된 금액이므로 해당 연도가 아닌 다음 연도로부터 5회계연도 이상에 대하여 정부지급금추계서를 작성하도록 하고, 정부지급금 추계의 범위를 국고 외에 지방비까지 포함시켜 작성할 필요가 있음.

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다. 부대의견 제안

❑ BTL사업 집행관리 철저 필요

◦ 2010년부터 2012년까지 3년간 추진현황 점검 결과, 2010년 사업 중 3건(한도액의 4.2%, 행복도시 학교시설 979억원, 부산 동래도서관 147억원, 청주 문화복합시설 380억원)의 사업이 포기 되었고, 2011년 사업 중 공주의료원(한도액의 4.4%인 541억원)은 문화재 발굴로 사업이 지연되고 있으며, 2012년 사업은 현재 예비타당성조사 중인 사업(한도액의 16.2%, 울산과기대 연구공간 확충 1,951억원)이 있는 것으로 나타남.

라. 제도개선사항 제안

❑ 타당성조사 강화 필요

◦ BTL사업 추진과정에서 적정 규모 이상의 시설이 설치될 경우 장기간에 걸친 예산낭비의 우려가 있으므로, BTL사업의 경우 예비타당성조사 요건을 강화하거나, 타당성분석이 “정책적 

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판단”으로 갈음되는 경우가 최소화 되도록 ｢민간투자사업기본계획｣ 제106조, ｢임대형 민자사업 타당성 및 민간투자 적격성 조사 세부요령｣을 개선하는 등 관련 제도를 개선할 필요가 있음.

－ 타당성 분석을 “정책적 판단”으로 갈음하는 경우, 해당 사업의 시설규모의 적정성 또는 총사업비의 적정성 등에 대해서는 검증이 거의 이루어지지 못하고 있음.

❑ BTL사업에 대한 사후 적격성 재검증 필요

◦ ｢민간투자사업기본계획｣ 제58조에 따르면, BTL사업의 협상단계에서 총사업비가 20%이상 증가한 경우 등에 한하여 협약체결 전 민자적격성을 재검증하도록 되어 있으나, 모든 사업에 대해 최종 협상체결 전에 확정된 협상체결 조건을 기반으로 민자적격성을 재검증하는 절차를 제도화할 필요가 있음.

－ 민자적격성조사에서 VFM이 있는 경우로 판단된 경우라 할지라도, 입찰참가자가 소수일 경우 등에는 낙찰율 및 가산율(α)이 높아져 실제 민자적격성이 없는 경우가 발생할 수 있음.

❑ 장래 재정부담 관리기준(2% rule) 관련 자료 제출 필요

◦ 기획재정부는 민간투자사업 규모를 지자체 자체사업인 BTL 및 BTO 사업까지 포함하여 국가 및 지방자치단체 세출예산 순계 2%범위 내에서 관리하는 것을 원칙(2% rule)으로 한다고 밝히고 있으나, 이에 대한 세부내역 자료를 공개하지 않고 있음.

◦ 시설준공 후 20년간 장기에 걸쳐 정부부담이 발생하는 BTL사업 특성상 BTL정부지급금이 어느 수준에서 관리되는 것이 적정한가를 평가하는 것은 매우 중요하므로, 정부지급금추계서 제출 시 2% rule에 대한 준수 여부 및 세부내역을 함께 제출하도록 할 필요가 있음.

❑ 한도액안 편성 시 시설 운영단계의 효율성 고려 필요 

◦ BTL사업을 통해 민간의 창의와 효율을 살리는 것이 중요한데, 지역특성이나 수요보다는 행정구역 중심으로 시설을 건립함으로써 중복투자, 시설 이용률 저조 등의 문제점이 나타남.

◦ BTL사업의 한도액안 편성 시 지역적 특성과 수요에 부합하도록 시설의 유형과 규모를 결정해야 할 것이며, 중복투자로 인한 비효율을 예방하기 위하여 광역시설의 건설을 유도하는 방안을 모색할 필요가 있음. 

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1. 교육과학기술부: 국립대 기숙사시설

❑ 2013년도 BTL사업으로 신청된 교육과학기술부 소관 사업은 강릉원주대 외 2개교 생활관 신축과 서울과학기술대학교 생활관 신축 2개 사업으로, 총한도액은 613억원임.

❑ 서울과학기술대학 사업에 대한 민자적격성 여부가 검증되지 못한 상태에서 BTL한도액안이 반영된 문제가 있음.

◦ 당초 서울과학기술대학사업과 서울교육대학사업을 번들링하여 타당성 및 적격성 조사를 마쳤으나 ｢2013년도 BTL한도액안｣에는 서울과학기술대학만 반영됨.

❑ 민자적격성 조사(VFM분석) 과정에서 VFM값 산정에 영향을 미치는 가산금리, 낙찰율 등의 중요 변수 적용에 있어 신뢰성이 떨어지고, 운영비 산정의 경우 해당 시설의 특성을 고려하지 않은 문제가 있으므로 민자적격성에 대한 재검토 필요.

◦ 민자적격성 조사에서 적용한 가산금리, BTL사업 낙찰율과 정부제출 수치가 불일치하며, 운영비 산정에 있어 대학 기숙사 시설과 특성이 상이한 초중등학교시설 자료를 적용한 문제가 있음.

2. 보건복지부: 경기도의료원 안성병원 이전신축

❑ 2013년도에 신청된 보건복지부 소관 BTL사업은 경기도의료원 안성병원 이전신축 사업으로, 정부가 제출한 총한도액(안)은 534억원임.

◦ 경기도의료원 안성병원 이전신축 사업은 건물 노후화 등을 감안한 신축·이전과 병원 규모의 확대(현재 151병상→이전신축 후 300병상)를 위한 것임.

❑ 병상 규모 및 사업비 추계의 적정성에 대한 검토가 필요함.

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◦ 관내와 관외 입원 사유, 기간 등에 대한 분석을 토대로 관외 입원환자의 높은 비중이 병상 수 부족에서 기인하는 것인지 여부를 확인하여 병상 수 확대 계획의 타당성을 재고할 필요가 있음.

◦ 안성병원의 이전신축 이후에 도입할 의료장비 구입비에 대한 추계의 적정성 여부에 대한 재검토가 요청됨.

－ 의료장비비 추계치(90억원)는 병상당 의료장비 단가를 50% 수준으로 계산한 것이나, 경기도와 보건복지부는 현재 사용 중인 의료장비의 종류와 내구연한 등을 파악하지 않았고, 이를 의료장비 구입예산 추계 과정에도 반영하지 않은 것으로 파악됨.

3. 경찰청: 경찰관서 직장보육시설 설치

❑ 2013년도에 신청된 경찰청 소관 BTL사업은 경찰관서 직장어린이집 BTL사업으로, 정부가 제출한 총한도액(안)은 399억원임.

◦ 경찰청은 서울경찰청을 비롯한 전국 22개 경찰관서에 1,880명의 영유아를 수용할 수 있는 직장어린이집을 설치하여, 단시간 내에 경찰공무원의 보육수요 충족률을 높이고자 함.

❑ 경찰관서 직장어린이집 BTL사업의 필요성은 인정되나, 추진 계획, 사업비 산정, 번들링의 적정성에 대한 검토가 요청됨.

◦ 대부분의 경찰관서가 도심에 위치해 있다는 점을 감안하여, 각 경찰관서의 어린이집 부지가 ｢영유아보육법｣ 상의 요건의 충족여부, 부지의 환경적 요인 등 제도적․환경적 요인을 검토하여야 할 것임.

◦ 단일한 번들링 방식의 사업추진 적정성을 검토할 필요가 있음.

－ 각 지역별 보육수요 및 어린이집 운영 여건의 차이 등을 고려하여 22개 보육시설을 권역별 번들로 묶어서 사업을 추진하는 방식과 단일 번들링 방식을 비교하여 검토해야 할 것임.

4. 국방부: 군주거시설

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❑ 2013년도에 BTL사업으로 신청된 병영생활관 사업은 ｢중․장기 재정운용계획｣에 부합하지 못한 것으로 평가됨.

❑ 군주거시설은 예비타당성조사 면제대상으로 경제적 분석은 요구되지 않으나 정책적 타당성에 대한 분석은 필요함에도 타당성조사를 하지 않은 문제가 있음. 

❑ 적격성조사 과정에서 토목․조경 공사비를 총공사비의 15%로 적용한 것이 적정한지 검토가 필요함. 

❑ 정부의 재정부담 관리 원칙에 따르면 민간투자사업의 재정부담을 예산의 2% 이내로 제한하고 있는바, 국방예산 대비 BTL사업 정부지급금 비율은 2015년에 최대치인 1.421%에 이르렀다가 이후에 꾸준히 감소할 것으로 예측되어 재정부담 관리 원칙을 지킬 수 있을 것으로 전망됨.

5. 국토해양부: 공공건설임대주택

❑ 2012년도에 신청된 국토해양부 소관 BTL사업은 화성시 화성남양뉴타운 지구 A5블럭 공공임대주택시범사업(236.2억원)으로, 정부가 제출한 총한도액(안)은 236억원임.

❑ 국토해양부가 제출한 동 사업의 관련 자료를 분석한 결과에 따르면, 동 사업을 BTL로 추진과 관련하여 다음과 같은 문제점이 있는 것으로 분석됨.

◦ 동 사업의 총사업비가 500억원 이상이므로, 예비타당성조사를 시행하지 않은 현 단계에서는 동 사업을 BTL 방식으로 추진하는 것을 재검토할 필요가 있음.

◦ 동 BTL 사업은 임대주택용지를 국공채이자율 보다 낮은 수익률로 택지를 임대함에 따라 한국토지주택공사의 부채를 증가시킬 수 있음.

◦ 민간투자적격성조사에서 PFI의 운영비를 PSC의 59.3%(불변가 기준)으로 설정하는 것은 VFM 결과의 왜곡을 유발할 수 있음.

◦ PFI에 대한 재정지원비율이 높음에도 불구하고 VFM이 높게 나온 이유는 KDI 공공투자관리센터가 PSC의 조건을 잘못 설정하고 있기 때문임.

❑ 적격성조사에서 정부실행대안(PSC)과 민간투자대안(PFI)의 VFM(Value For Money) 비교평가의 기준을 엄밀하게 재설정할 필요가 있음.

◦ VFM 분석에서 동 사업의 총사업비를 산정하지 않고, PFI의 운영비를 낮추는 방식 등으로 민간투자의 적격성조사의 결과를 왜곡하는 행위는 지양되어야 함.

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6. 환경: 하수관거시설

❑ 사업 성과 평가 미흡

◦ 2012년 9월말 현재 총 52개 시설이 운영 중이지만, 현재까지 BTL사업방식의 하수처리장의 운영효율이 얼마나 개선되었는지 체계적으로 조사한 연구는 거의 없는 실정임.

◦ 추후 분석 자료를 충분히 축적함으로써 하수관거 BTL사업의 성과에 대한 체계적인 평가를 수행하여야 할 것으로 판단됨.

❑ 운영관리 효율성 제고방안 미흡

◦ 하수관거정비사업의 근본적인 효율성 향상을 위해서는 기존의 기초지자체 단위의 사업 추진을 지양하고 광역 단위 또는 유역 단위로 사업을 추진하는 것이 필요함.

－ 환경부의 ｢하수도 재정투자 효율화 및 경영개선을 위한 하수시설 통합 관리 추진계획(안)｣(2010.12)에 따라 통합 권역별 하수도 정비 기본계획을 수립하는 시범사업을 2011년부터 추진하고 있음.

－ 그러나 하수도 시설 운영․관리의 통합을 촉진하기 위해 예산 인센티브 제공에 관한 규정은 없어서 실효성이 낮을 것으로 우려됨. 

❑ 적격성조사에 있어서 위험 확인 및 반영 미흡

◦ 2013년도 부산시, 포항시, 함양군 하수관거정비 BTL사업 타당성 및 민자적격성조사 보고서는 위험을 확인하고 계량화하고 있지 않음.

◦ 위험분석이 미흡한 경우, VFM이 PSC대안와 PFI대안의 공사비에 적용하는 낙찰률에 의해 결정되게 되는데, 낙찰률의 근거가 되는 기초 자료의 지역적․시간적 범위를 조정할 경우 용이하게 VFM이 나오도록 할 수 있음.

❑ VFM 분석의 부적절

◦ 부산시 하수관거정비 BTL사업의 경우, PFI대안의 성과요구수준을 구체적으로 고려하여 각 대안별 비용을 산정하지 않고, PSC대안의 공사비는 주무관청 등이 시행한 유사시설의 평균낙찰률을, PFI대안의 경우는 2009년 BTL사업의 평균낙찰률을 적용하였다는 점에서 한계가 있음.

－ BTL사업의 평균낙찰률에 대한 명확한 근거자료를 ‘타당성 및 적격성조사 보고서’에서 제시하고 있지 않음.

※ 더 자세한 내용은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 참조하시기 바랍니다. 

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